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矫勇在2006年全国水利规划计划工作会议上的讲话

[日期:2005-11-13] 来源:中国水资讯网:水利部  作者:矫勇 [字体: ]
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认真学习贯彻十六届五中全会精神
切实做好"十一五"水利规划计划工作
水利部副部长  矫 勇
(2006年1月12日)

同志们:
  刚刚进入2006年,我们就在这里召开全国水利规划计划工作会议。会议的主要任务是:认真学习贯彻中央近期一系列重要会议和全国水利厅局长会议精神,总结"十五"水利规划计划工作的成绩与经验,分析当前和今后一个时期水利规划计划工作面临的形势,研究部署"十一五"水利规划计划工作。
  2006年是"十一五"的开局之年,今年的全国水利规划计划工作会议是一次十分重要的会议,各方面高度重视,并做了充分准备。今天到会的都是各单位主要领导或分管领导,国务院有关部门的同志也应邀亲临指导。借此机会,我代表水利部和汪恕诚部长对参加这次会议的各部门有关领导表示热烈欢迎,对各位代表和全国水利规划计划工作者致以亲切的问候和良好的祝愿!
  下面,我就"十五"和"十一五"水利规划计划工作讲几点意见。
  一、 "十五"期间水利规划计划工作机遇难得,进步显著
  "十五"是我国水利事业全面、快速发展的重要时期,也是水利规划计划工作的一个重要时期。概括地讲,这一时期的水利规划计划工作可以用两句话表述,一是工作环境好,二是整体进步大。
  工作环境好,主要表现在这一时期的水利规划计划工作遇到了以下6个良好的外部环境。
  第一,一个要求,即经济社会可持续发展对水利提出了更高的要求。党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标,要求水利为经济社会可持续发展提供更加可靠的防洪安全、供水安全和生态安全保障。经济社会可持续发展对水利的战略需求,为水利规划计划工作提供了不竭的动力。
  第二,一种重视,即党中央、国务院对水利工作更加重视。"九五"期间,中央对水利的定位是国民经济的基础设施和基础产业。"十五"期间,随着水资源短缺和水环境污染日益成为影响经济社会可持续发展的全局性问题,水利在依然保留国民经济基础设施的战略定位同时,党的十五届五中全会提出水资源是重要的基础性自然资源和战略性经济资源,把水资源同粮食、石油一起作为国家可持续发展的重要战略资源。在党的十六届五中全会提出的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的建议》中,可以更加清晰地看出水利在经济社会可持续发展中的战略定位,即水利是国民经济的基础设施,水资源是经济社会可持续发展的基础性和战略性资源。正是水利战略定位的提升,部党组对水利规划计划也更加重视,把其作为水利工作的基础和龙头,水利规划计划工作显得更为重要。
  第三,一个政策,即国家扩大内需和实施积极的财政政策。从1998年到2003年,国家实施积极的财政政策,水利建设年度中央投资强度平均在350亿元以上。2004~2005年国家进行宏观经济调控,实施稳健的财政政策,年度中央投资强度也在近300亿元左右。中央这一政策,使水利发展进入历史最好的时期,也使水利规划计划工作大有可为。
  第四,一个思路,即部党组可持续发展水利的治水新思路。这一治水新思路强调坚持水资源的可持续利用,强调水利发展中要坚持人与自然和谐,强调坚持以人为本,强调充分利用市场机制,强调以改革促进发展,强调坚持体制和科技创新。部党组的治水新思路为规划计划工作奠定了新的理论基础,指明了工作的方向,为不断改进水利规划计划工作创造了良好的条件。
  第五,一部法律,即新的《中华人民共和国水法》。这部新《水法》从水资源可持续利用的高度全面定义了水利规划,规定了国家、流域、区域三级,综合、专业两类的水利规划体系框架,提出了水资源开发、利用、节约、保护、配置、管理的基本原则和要求,为建立和完善水利规划计划工作制度和程序、强化依法行政奠定了法律基础。
  第六,一项改革,即国家投资体制改革。这一改革明确划分了经营性领域企业投资和公益性领域政府投资的事权界限,严格规定了政府投资的方向、领域、决策机制、审批程序和项目管理方式,提出要通过引入市场机制,充分发挥政府投资的效益。国务院关于投资体制改革的决定,为进一步规范水利投资行为,完善水利建设审批程序,严格水利投资管理,保障工程良性运行,促进水利投资体制改革提供了明确的政策依据。
  "十五"期间这些良好的外部条件,加上国务院有关部委的大力支持和规划计划全体工作同志的共同努力,过去五年的水利规划计划工作整体上进步很大,取得了不少成绩。我们编制完成了一大批水利综合、专业和专项规划;完成了一大批项目前期立项工作;投资计划安排了一大批工程项目,涉及防洪、水资源开发利用、农村水利、水土保持、生态治理、行业能力建设等各个领域;建立和完善了规划计划管理体系,并锻炼和培养了一支能战斗、能打硬仗的规划计划干部队伍。需要强调的是,规划计划工作整体上的进步不仅仅体现在工作的数量上,更重要的是体现在质量上,体现在对科学发展观和中央新时期水利工作方针的深入理解和努力贯彻落实上,体现在对部党组治水新思路的准确把握和积极探索实践上,体现在规划计划工作观念的转变、思路的调整、宏观的把握、微观的处理、素质的提高等各个方面。
  第一,在水利规划中,力求坚持人与自然和谐的理念,努力促进水资源的可持续利用。部党组治水新思路的核心理念是坚持人与自然和谐,实现水资源的可持续利用。这是部党组系统分析我国经济社会发展对水利的需求和水资源承载能力后得出的科学论断。我国人口多,经济总量大,发展速度快,水资源相对短缺,水资源和水环境承载能力难以承受粗放的、无节制的经济社会发展,因此必须约束人类不合理的经济社会活动,坚持人与自然和谐,实现水资源的可持续利用,促进经济社会可持续发展。"十五"期间,水利规划较好地理解和把握了这些新的理念,努力在水利规划中贯彻和落实可持续发展治水思路。比如,塔里木河和黑河流域综合治理规划,充分体现了资源节约为本、生态修复优先的原则,在实践中创造了资源节约、生产发展、生态修复的共赢局面。在水资源综合规划的调查评价阶段,紧紧抓住我国水资源与经济社会可持续发展这一基本关系,系统分析了水资源的量、质、可利用状况、承载能力以及水资源变化的基本规律和趋势,为流域水资源的合理配置、建立国家初始水权制度奠定了科学基础。在新一轮防洪规划中,更加注重以人为本和人与自然和谐的理念,坚持给洪水以出路,合理安排蓄泄关系,加强社会和公众的洪水风险意识,重视洪水管理和洪水资源化利用。在流域综合规划工作的安排中,认真分析流域的开发利用状况以及带来的各种生态和环境问题,从流域水资源可持续利用出发,提出流域综合规划要转变以工程安排和建设为主线的传统思路,建立以维系河流健康为主线的规划编制指导思想。水利规划是水利发展的蓝图和行动纲领,正是由于过去几年在规划中突出了治水新思路的贯彻落实,才能在规划的实施过程中不断坚持人与自然和谐的理念,逐步推动水资源的可持续利用。
  第二,在项目前期中,力求统筹项目的经济、社会和生态效益,努力促进水利工程的良性运行。全国水利发展"十五"计划中确定了159个重点项目,到目前为止,各省、自治区、直辖市水利(水务)厅(局)和流域机构基本上完成了这些项目的前期工作,绝大部分已经审批或报送国家发展改革委。完成这样一项重大任务,保证了"十五"期间水利重点工程的建设和发展。而更为重要的是在完成这些项目前期工作中,逐步建立起统筹项目经济、社会和生态效益,保障工程良性运行的理念,并勇于实践,积累了经验,成为开展项目前期工作的行为准则。比如,在进行南水北调工程论证中始终坚持了"三先三后"的原则,保障南水北调工程既是一个调水工程,又是一个生态工程;在紫坪铺控制性枢纽论证中牺牲了发电效益,保证了都江堰生态和环境的完整性;在百色和尼尔基水库的方案中充分考虑了移民的利益,使两大工程得以顺利下闸蓄水;在大藤峡水利枢纽论证中综合考虑防洪、发电和生态效益,尽可能减少对土地的淹没和移民数量;在许多地方水资源开发利用项目前期工作中考虑了下游河道生态基流的要求;在许多城市防洪工程中充分考虑了改善城市生态和环境的要求,城市防洪堤同时成为一条亮丽的风景线;几乎所有的项目论证都进行了成本和效益分析,按照项目公益性、准公益性或是经营性的属性,落实筹资方案和运行费用渠道,保证工程的良性运行。实践证明,我们在项目前期工作中所遵循的指导思想、原则和方法是合理的,与十六届五中全会提出的建设资源节约型和环境友好型社会的要求是一致的,对工程建设、运行管理和持久发挥综合效益也是有利的。
  第三,在计划工作中,力求水利基建投资规模合理、结构优化,努力促进水利事业的全面发展。"十五"期间,为保证水利建设的投资需要,我们正确把握国家宏观经济形势,抓住国家实施积极财政政策的有利时机,按照部党组工作要求,认真分析国家财政投入的重点领域和方向,分析水利发展形势和基建投资需求,分析投资需求和投资可能之间的关系,积极争取中央加大对水利的投入,既保持了较高水平的中央水利建设投资规模,也控制了水利基建总量的合理规模。地方各级水利部门积极争取财政支持,出台相关扶持政策,多渠道筹集水利建设资金,水利投入大幅增加,促进了水利发展"十五"目标的顺利实现。与此同时,注重优化投资结构,合理确定投资重点,着力解决涉及全局及人民群众切身利益的水利重大问题。1998年至2002年,重点安排了大江大河防洪工程,具有标志性的是用仅仅4年时间,投资282亿元完成了3576公里长江中下游干堤加固工程。从2000年起,根据北方大旱和国家西部大开发战略,水利投资开始向水资源和生态工程倾斜,向西部地区倾斜,水利投资结构进行了二次调整。为贯彻落实"三个代表"重要思想,中央水利投资开始向涉及人民生命安全和解决"三农"问题的领域倾斜,这一时期重点安排了病险水库除险加固、农村饮水解困、大型灌区改造,成为水利投资结构的三次调整。"十五"期间水利投资计划安排的经验告诉我们,稳定水利投资规模,是保障水利持续发展的重要基础;针对经济社会发展对水利的需求,合理调整投资结构,着力解决社会关注的重大水利问题,是提升水利服务于国家经济社会发展能力的重要手段。
  第四,在制度建设中,力求明晰和规范事权、程序和责任,努力促进水利规划计划工作依法行政。水利规划计划工作涉及行政审批和项目计划安排,对水利决策影响程度高,行政权力相对集中,工作质量好与坏对水利发展全局影响很大。尤其是国家投资管理体制改革实施以来,对政府主导的项目和财政性投资审批要求更加严格,因此,必须建立规划计划工作依法行政、规范运转的体制机制,保障政府投资的效益和安全。"十五"期间,我们认真抓了规划计划制度建设,编制和出台了一批管理办法,比如《水利基本建设投资计划管理暂行办法》、《水利部直属单位基础设施建设投资计划管理暂行办法》、《水利前期工作投资计划管理办法》等。更重要的是在这些管理办法中,建立了规范规划计划行政行为的制度和原则。主要包括:一是合理划分事权,既明确了中央和地方的事权,哪些项目属于中央审批和投资的范畴,哪些项目属于地方审批和投资范畴;也界定政府与市场的事权,哪些项目属于政府行为,哪些属于市场行为。规划计划工作事权明确了,就能够分清哪些项目中央应该支持,各级政府应该支持,哪些项目不应该支持,杜绝项目安排中的盲目性和随意性。二是严格规范程序。规划计划工作程序既是项目立项和投资安排必须遵循的规则,又是决策民主化、政务规范化的前提,同时还是规划计划工作人员的"护身符"。严格执行了程序,项目管理的质量就高,我们也会不犯错误或少犯错误。三是明确了责任。规划计划工作任务重,时间紧,涉及面广,利益关联度高,责任大,没有明确的责任制度难以保障工作质量。为此,在管理办法中建立了规划计划分级负责的责任制度,明确了各级、各部门和各个工作环节的工作责任。同时,强调规划计划工作人员的责任意识和负责精神,保障工作的效率和质量。正是由于严格按事权办事,按程序运转,有负责精神,我们在工作中才能不犯错误和少犯错误,才能保证各项规划计划工作顺利完成,有力地支撑水利事业的健康发展。
  第五,在队伍建设中,力求实践"献身、负责、求实"的水利行业精神,努力提高从业人员的综合素质和水平。五年来,规划计划队伍得到不断充实和加强,政治业务素质不断提高。加强了党的十六大和中央全会精神的学习,提高了贯彻落实科学发展观和提高依法行政能力的主动性和自觉性,大局意识、服务意识、勤政廉政意识进一步增强。注重多种形式的业务培训、深入实际的调查研究,规划计划工作人员的行政管理能力和业务素质得到提高。加强了行业之间、区域之间协调,保证了一些涉及各方面矛盾和问题的中央和地方重点工程建设的顺利进行,较好地发挥了规划计划工作的职责和作用。各级水利部门都完善了水利统计制度,建立了规划计划信息管理系统,并逐步推广应用,提高了工作效率。通过大量的工作实践,培养和锻炼了水利规划计划队伍,使之成为水利战线上一支作风顽强、敢于吃苦、能打硬仗的高素质队伍。
  回顾五年来的水利规划计划工作,在取得成绩的同时,重点是按照可持续发展水利的理念,在规划计划工作中不断理清思路,融入新的观念。概括起来,主要有5种观念。一是水利是社会公共服务的观念。充分认识到水利是国民经济的基础设施,以公益性为主,在社会主义市场经济中属于公共物品,是政府提供公共服务的重要领域。二是资源管理的观念。过去重工程建设轻资源管理,现在更加认识到水是基础性的自然资源和战略性的经济资源,认识到水资源和水环境承载能力是决定经济社会可持续发展的重要控制性因素,必须从规划计划上为加强水资源管理奠定基础。三是系统的观念。在规划编制、项目论证和投资安排过程中,认真研究河流的自然系统与人类社会系统的相互作用,统筹考虑水利规划和工程各目标之间的平衡与协调,充分发挥水利的经济效益、社会效益和生态效益。四是市场经济的观念。在水利项目论证中充分考虑项目的建设管理体制、资金筹措、水价电价机制、市场容量、运营管理等方面因素,不断适应社会主义市场经济的改革要求;在投资管理中注重优化投资结构,提高投资综合效益,保证投资安全。五是改革与创新的观念。要把先进的体制机制、科学的治水理念和现代的科技方法体现在规划、项目论证和投资计划安排中,通过体制改革、水利信息化和科技创新提高水行政管理和公共服务能力,努力提升水利现代化水平。
  二、"十一五"水利规划计划工作面临的形势与任务
  "十五"期间我国水利发展取得了巨大成就,水利基础设施建设上升到一个新的水平。但与我国十分复杂的江河自然状况、分布极不均衡的水土资源状况、不相匹配的水资源分布与经济社会发展布局状况相比,水利发展的任务依然是长期的、艰巨的和复杂的。尤其按照科学发展观的要求分析我们面对的形势,会发现水利发展中仍然面临着一些严峻的现实,或是一些明显的反差和不平衡,要求我们必须认真加以对待。
  第一,98大水以来我们虽然实施了大规模、高强度的水利基础设施建设,但是水资源短缺、水环境恶化、生态恶化的趋势并没有根本遏制。根据全国水资源调查评价的最新成果,我国的供水能力已经超出目前全国年供水量的15%,但是依然面临水资源日益短缺的严峻局面。我国主要经济区黄河、淮河、海河流域近20年降水减少6%到10%,但地表水资源量减少15%到41%,说明大规模的经济发展已经在不同程度上改变了降雨与水资源的转换规律,部分北方流域的水资源短缺已从周期性短缺向绝对短缺转变。水环境的恶化进一步加剧水资源的短缺,并威胁到人民群众的生命健康。我国的水功能区仅有56%达标,开发利用区的达标率不足40%,南方的一些水资源丰沛的省由于水质恶化不得不进行永久的或临时的跨流域调水。水资源短缺进一步导致过度开发,形成恶性循环,带来的是生态灾害。淮河流域、西北部分内陆河流、辽河和黄河流域水资源开发利用率均超过或接近60%,海河流域高达94%,远远超过流域允许的水资源开发利用极限,引发了湖泊和湿地萎缩、土地沙化、河道断流等一系列生态环境问题。从最近完成的全国第二次遥感调查结果来看,全国水土流失仍然面广量大,长江、黄河等大江大河中上游地区水土流失严重、生态恶化的趋势尚未得到有效遏制。这种状况远不是仅仅依靠工程手段就可以解决的。
  第二,我们虽然建设了一大批骨干水利工程,但是每年汛期仍然约有1500人因洪灾死亡,农村仍然有3亿多人喝不上清洁的水,灌溉设施的损坏率高达40%以上。1998年以来,全面系统地实施了大江大河防洪工程建设,抗御流域性洪水的能力大大加强。如在防御2003年淮河洪水、2005年珠江流域西江洪水、渭河洪水和辽河洪水中,都最大限度地减轻了洪涝灾害损失。然而,每年汛期仍然约有1500人因洪灾死亡,特别是中小河流洪水和山洪灾害导致人员伤亡较大。"十五"期间,我们建设了不少的水源和调水工程,全国供水能力提高270亿立方米。但是,据最近开展的农村饮水现状调查,全国农村还有3.2亿人饮水不安全。灌区工程老化失修严重,全国402处大型灌区中,骨干建筑物损坏率近40%,全国大型泵站中近80%严重老化。这里提出一个问题,就是今后水利投资边际效益最大的领域在哪里。随着国家新的大中型水利水电工程土地征用和移民补偿条例的出台,随着国家和社会越来越重视工程的生态补偿问题,大中型水利水电工程的移民和生态成本会越来越高,建设越来越困难。与此相反,饮水安全工程、病险水库加固工程、灌区和泵站改造工程、中小河流治理工程等中小水利工程,移民和生态成本小,但社会和经济效益大,符合新农村建设的政策取向。所以,今后规划计划工作不能仅盯住大中型水利工程,更要重视中小水利工程,不断改进工作方法,适应新的形势,使水利建设真正造福于最广大的人民群众。
  第三,我们虽然取得了水利发展的瞩目成就,但是仍要承受着快速的经济增长、人口膨胀、城市化进程、国家产业布局对水资源和水环境的沉重压力。为了实现全面建设小康社会的宏伟目标,今后15年国家经济增长必然保持强劲的动力。虽然中央反复强调要转变经济增长方式,建设资源节约型和环境友好型社会,但我国经济总量规模大,城市化进程速度快,加上人口的自然增长,必将带来用水的增长和相应废污水排放量的增加,水资源供需矛盾会进一步加剧,对供水、防洪、水污染防治和生态保护带来更大压力。面对如此大规模的经济社会快速发展,如何以水资源和水环境的承载能力约束社会经济行为,维系河流健康,以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展,是我们今后面对的重大课题。从国家区域发展战略来看,在一些水资源承载能力原本比较低的区域,比如西北地区,将会建成规模巨大的能源基地以及相关联的上下游产业链,不仅对水资源供给提出严峻挑战,同时对维护区域的生态系统也提出严峻挑战。水利如何既能保障国家经济战略的顺利实施,又能保护区域的生态健康可持续,是我们面对的严峻现实。
  第四,我们虽然保持了连续7年的投资高峰期,但是却面对着国家经济宏观调控、财政政策调整,水利投资下降、建设进度下滑的紧张趋势。1998年以后,水利出现了连续7年的投资高峰期,迎来了水利历史上最好的发展时期。但是,随着国家财政政策由积极转为稳健,国债规模逐渐减少,中央水利投资规模明显下降。继2005年水利国债投资减少62亿元之后,今年中央水利建设投资估计在210亿元左右,比2005年将进一步减少60多亿元。中央经济工作会议提出,要保持宏观经济政策的连续性和稳定性,着力推进经济结构调整和经济增长方式转变,着力提高经济增长的质量和效益。未来一个时期,国家将进一步控制固定资产投资增长,一些中央和地方水利项目的建设可能受到影响。然而,保证南水北调、治淮等一批重大在建水利工程的顺利实施,保证新农村建设中水利基础设施的投入力度,保证西部大开发战略中对西部地区水利发展的支持,保证"十一五"期间各地区重大水利项目的开工建设,总之,保证经济社会可持续发展对水利的需求,要求我们必须认真研究水利投资下滑问题。要想方设法开拓投资渠道,稳定全国水利投资规模,保障水利健康发展和对经济社会发展的有力支撑。
  第五,我们虽然在提高规划计划管理水平上花费了许多心血,也取得了一定成绩,但是规划计划管理仍然面对着审计中暴露的种种问题。应该说"十五"期间水利规划计划工作在制度建设、依法行政、规范管理等方面成绩是巨大的,也得到了审计、稽察部门的充分肯定。但是,从几年来审计、稽察中反映出的一些问题来看,规划计划工作还存在一些薄弱环节。比如,项目前期工作质量不高,设计深度得不到保证,重大设计变更时有发生的问题;前期经费使用和审批程序不规范的问题;一些单位擅自调整投资计划,挤占、挪用建设资金,甚至出现虚设项目、故意扩大概算规模、套取中央投资的问题;有些地方投资不落实,导致了"半拉子"工程,影响水利建设项目效益的问题等。这些问题的存在,反映出我们的管理体制还有漏洞,责任心还不强,管理还不严,影响了水利在社会上的形象,影响了政府的形象,是我们必须认真加以解决的。
  面对水利发展现实中的这些反差和工作中的不平衡,规划计划工作应当进一步调整工作思路,善于抓住事物的主要矛盾和矛盾的主要方面,认真研究对策。当前和今后一个时期,规划计划工作必须把握好以下几个重点。
  第一,规划计划工作必须更加重视水利发展方式的转变。水利在发展过程中始终面对两个方面的重大挑战。一是要不断满足经济社会发展对防洪、供水、发电、灌溉等需求;二是要维系我国水资源基本的承载能力,维系河流的健康,保证水资源的可持续利用,支撑国家经济社会的可持续发展。应对第一种挑战,我们主要靠建设大量的水利水电工程,这是一种水利发展方式,这种水利发展方式有力支撑了我国过去50多年大规模的经济建设和社会发展。但是经济社会发展到今天,我们面对的问题已经从简单满足经济发展到满足经济社会可持续发展,大规模、快速的经济增长已经使水资源短缺、水环境恶化、生态灾害成为我们面对的主要挑战。产生这些问题的原因已不简单是水利供给能力不足,而是不合理的经济增长方式。解决经济增长方式转变的主要措施,中央提出要靠产业结构优化升级、提升自主创新能力、建设资源节约型和环境友好型社会。因此,应对水利面临的第二种挑战,已不能仅仅靠延续过去的水利发展方式,建设更多的水利工程,更重要的是转变水利发展方式,按照科学发展观的要求,把建设节水型社会作为解决我国在新的发展时期水资源问题的根本措施。因此,水利规划计划工作要适应和推动水利发展方式转变,具体地讲就是按照汪恕诚部长所指出的那样,在洪水管理中要更加重视给洪水以出路;在水资源开发利用中更加重视节水型社会建设;在水资源保护中更加重视维系河流健康的基本生态条件;在水土保持和生态保护中更加重视大自然的自我修复能力。通过科学的规划计划,提高水利的社会管理能力,约束经济社会活动对水的侵害,保障水资源的可持续利用。
  第二, 规划计划工作必须更加重视提高水利发展的综合效益。在水利投资有限的前提下,规划计划工作要始终把握好投资的重点领域,最大程度地发挥水利发展的综合效益。在连续7年维持投资高峰、7年投资总量达到5000亿元左右、水利基础设施跨上一个台阶之后,我们面临水利投资的紧缩。因此,在水利投资严重短缺的状况下,规划计划工作要更加重视通过科学合理的投资安排,提升水利发展的综合效益。这里有两个问题要注意。一是从经济学的角度讲,投资要选择边际成本小的领域,获取较大的边际效益。过去兴建水利枢纽工程,征地移民补偿标准比较低,用于保护生态环境的费用考虑较少,因此,相对的成本比较低。据分析,在上世纪90年代,兴建防洪水库的成本每立方米库容仅为0.29元。而现阶段,随着对移民安置、征地补偿、生态环境保护等问题的越来越重视,建设大型水利枢纽工程的边际成本越来越高,建设难度越来越大,综合效益相对降低。二是要分析和重视社会对效益的价值取向。科学发展观提出要坚持以人为本,坚持人与自然和谐,坚持城乡和区域统筹,因此,水利发展的综合价值取向也发生了变化,比如,解决农村饮水安全问题成为水利工作的首要任务,就反映了以人为本的价值观。因此,今后要更加重视通过科学合理的规划计划工作,提高水利发展的综合效益。首先,要从管理要效益,通过促进制度建设、社会管理和深化改革,最大程度地发挥水利的经济效益、社会效益和生态效益,最大限度地减轻洪旱损失和水污染损失。其次,要从巩固提高要效益,针对现有水利基础设施存在的老化失修问题,加大除险加固和续建配套力度,不断提高已有工程的综合利用能力,以较少的投入获取较大的效益。第三,要从重点领域要效益,针对保障饮水安全、防洪安全、粮食安全等事关国家和群众根本利益、影响范围广、综合效益特别是社会效益大的重要领域,加大投入,促进发展,力争取得更大的成效。
  第三,规划计划工作必须更加重视生态脆弱流域和区域的水利发展。提出这个问题有两个前提。一是当前我国严峻的生态环境形势,尤其是生态脆弱的流域和区域,水资源和水环境承载能力低,在经济快速发展过程中已经显现生态恶化的趋势,比如黑河流域、塔里木河流域、渭河流域、石羊河流域等。二是由于我国水资源和其他资源空间分布失衡,国家的一些重大经济布局不可避免地还要布置在生态脆弱的流域和区域,比如西北地区的能源基地建设。因此,必须在水利规划计划中更加重视生态脆弱流域和区域的水利发展,处理好开发与保护的关系,把人与自然和谐相处的理念付诸到行动中去。一是要强化生态脆弱流域和区域的水资源统一管理。塔里木河、黑河流域综合治理的实践给我们一个重要启示,那就是编制好流域、区域综合规划和水资源综合规划,实行严格的水量分配、总量控制和水资源保护制度,进行水资源统一管理。二是充分发挥投资计划的宏观调控作用,对一些社会和生态效益明显的水利项目要积极支持,对一些虽然有较好的经济效益,但对生态环境影响较大的项目要严格控制。三是对于绝对缺水的流域和地区,要实行适度的跨流域调水,提高生态脆弱流域和地区的水资源承载能力。此外,还要研究和建立生态建设补偿机制。经济发展必须充分考虑资源和生态环境成本,逐步建立受益区生态建设补偿机制,提供政策支持和稳定的资金渠道,促进重点流域和区域的生态修复。
  第四, 规划计划工作必须更加重视如何保持稳定的水利投资。由于我国气候、地理和水资源条件的复杂性和经济快速发展的要求,水利建设在一个长期过程中始终是一项艰巨的任务。所以,编制水利发展"十一五"规划时各省(自治区、直辖市)都提出了未来五年的投资规模。据初步汇总平衡,"十一五"期间,含南水北调工程全国水利投资规模大约为4628亿元,其中需中央投资约为2082亿元,比"十五"期间中央水利建设实际投资规模高300~400亿元。面对较高的投资需求和投资下降的趋势,必须认真研究,提出对策措施,努力保持稳定的水利投入。要重点加强以下几方面工作:一是进一步强调水利在国家公共财政中的地位,在保持现有财政预算内投资规模的前提下,力争在水利基金调整工作中有所突破,建立稳定的水利基金渠道,使中央和地方财政性投入保持在一个较高、稳定的水平。即使中央暂时不能出台统一的政策,各省也要加大水资源费的征收范围和力度,统筹用于水资源管理和水利建设。二是牢牢抓住中央倡导建设社会主义新农村、以工业带动农业、城市支持农村的大好机遇,学习云南、重庆、宁夏、山东的水利融资经验,创新机制,开创城市和工业对水利投资的新渠道。三是充分发挥市场机制作用,对具有较强的经济效益、具有一定还贷能力、自身能够良性运营的工程,要积极吸纳社会投资,扩大市场融资的规模。四是充分发挥农民投身农田水利建设的积极性,采取政府规划、财政补贴、以奖代补、群众投劳的方式,加大农田水利的投入力度。
  三、切实做好"十一五"水利规划计划工作
  党的十六届五中全会对"十一五"期间我国经济社会发展作出了全面部署,全国水利厅局长会议明确了"十一五"水利工作的指导思想、目标和任务。我们要认清形势,加倍努力,做好"十一五"水利规划计划工作。
  (一)认真学习和深刻领会党的十六届五中全会精神
  坚持以科学发展观统领经济社会发展全局,是十六届五中全会精神的核心,是《建议》最鲜明的特点,体现了发展理念、发展模式的新变化。《建议》在指导思想中强调,发展必须是科学发展,要坚持以人为本,转变发展观念,创新发展模式,提高发展质量,落实五个统筹;在6条原则和7大目标中,除了第一条原则和第一个目标强调了GDP的增长外,其余强调的都是社会和谐、统筹发展、自主创新、资源节约、环境友好。科学发展观的基本价值取向即是从过去追求单一的经济增长,转向经济社会全面、协调、可持续发展,尤其是"五个统筹"的发展要求,揭示出我国现阶段发展中的五大矛盾,而解决矛盾的重点领域,是农村,是欠发达地区,是社会发展领域,是生态环境的保护,是国际市场的开发。学习贯彻五中全会精神,就是要深刻领会科学发展观的精神实质,用以指导水利规划计划工作,在安排水利公共资源的过程中,坚持以人为本,更加关注与人民群众切身利益密切相关的水问题;在水资源的开发利用中,坚持人与自然和谐相处,更加重视水资源和水环境承载能力;在水利事业的发展中,更加注重加强水利的社会管理,促进经济结构调整和增长方式的转变,实现水资源的可持续利用。
  (二)认真研究"十一五"水利规划计划工作的重点领域
  按照科学发展观的要求,"十一五"水利规划计划工作要统筹兼顾、突出重点,做好以下几个重点领域的工作。
  一是涉及人民群众生命财产安全的领域。坚持以人为本是科学发展观的核心,解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题关系到构建社会主义和谐社会的大局。水利工作要贯彻和落实科学发展观,要把切实保障人民群众生命安全和健康作为首要目标,重点解决关系人民群众切身利益的防洪安全和饮水安全问题,推进社会主义和谐社会建设。"十一五"期间,在防洪安全方面,加快以治淮为重点的防洪工程建设,继续加强大江大河干流和重要支流堤防、城市和重要经济区河段堤防、重要海堤的建设;加强使用频率较高、对防洪安全起关键作用的重点蓄滞洪区建设;加强中小河流治理和山地灾害防治;加强病险水库除险加固;加强防洪非工程措施建设,保障人民群众生命财产安全。在饮水安全方面,重点解决农村高氟水、高砷水、苦咸水地区以及血吸虫病区群众饮水不安全的问题;着重加强城市饮用水源地的保护,提高主要供水水源地水质达标率。
  二是促进社会主义新农村建设的领域。建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务,新农村就是要实现生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。中央农村工作会议进一步强调要把国家建设资金的投入更多地转向农村,切实加强农村基础设施建设。农村水利发展是新农村建设的重要内容,因此,要进一步加强农村水利基础设施建设,为推进城乡统筹发展、建设现代农业、发展农村公共事业服好务。水利要为社会主义新农村建设提供重要支撑,规划计划要先行,要突出抓好以下几项重点工作:在规划方面,抓紧编制农村饮水安全规划、大型灌区节水改造规划、大型泵站更新改造规划、蓄滞洪区建设规划等,为保障农村防洪安全、饮水安全、粮食安全打好规划基础。在投资重点上,优先解决1亿农村群众饮水不安全的问题,加快大型灌区节水改造和配套建设,实施中部地区低洼地排涝工程,发展节水灌溉和雨水集蓄,加强中低产田改造,发展农村水电,提高农业综合生产能力和防灾减灾能力。在投资管理上,积极争取财政资金的投入,同时制定和完善各种政策,鼓励和引导社会资金投资农村水利工程。
  三是服务于国家重大经济战略布局的领域。为促进经济社会更快更好的发展,国家先后实施了西部大开发战略、振兴东北地区等老工业基地战略、中部崛起战略、扶贫战略、能源战略、粮食安全战略等一系列重大经济发展战略。水利工作要服务于国家和区域重大经济战略布局,规划计划工作要努力适应经济发展战略对水利的需求,加强水利规划编制和重大项目前期论证,保障国家实施重大发展战略的防洪安全、供水安全。比如,对国家粮食安全战略,要重点保障粮食主产区的大型灌区改造,充分利用一些地区水土资源匹配好的有利条件,加强灌区建设。对国家西北地区能源战略,要在整体上提高西北水资源承载能力上下功夫,加快南水北调西线一期工程前期工作,实施重点缺水地区水资源配置工程,同时严格水资源管理和加强节水型社会建设,保障水资源的可持续利用。对振兴东北等老工业基地战略,以城市防洪、供水和农业灌溉为重点,重点加强松辽流域水资源合理配置,实行区域间水资源合理调配,加强松花江水资源保护和重要城市的防洪建设。总之,水利要为国家重大区域和产业战略布局服务,规划计划必须扎实做好工作,在为国家重大产业和区域发展战略提供防洪和供水安全的同时,也要保护好相关流域和区域的生态安全,促进水资源的可持续利用。
  四是促进水资源节约和保障生态安全的领域。五中全会把建设资源节约型、环境友好型社会作为全面建设小康社会的重要目标和任务之一。规划计划工作要高度重视水资源的节约和保护,高度重视生态环境问题,把节约水资源、保护生态环境作为贯彻落实科学发展观、实践可持续发展治水思路的重要工作任务。运用规划计划工作手段,努力推动节水型社会建设,组织做好全国节水型社会建设规划,支持节水型社会建设试点和管理制度的创新。要高度重视水利工程对生态环境的影响,在项目前期工作中,科学分析工程可能带来的生态问题,并提出有效的生态保护措施;严把新项目审批关,妥善解决好工程建设中的生态保护、移民安置和征地补偿等问题;积极开展重点已建工程生态环境影响的评估。加强生态脆弱区的生态修复和保护,正确处理经济发展与人口资源环境的关系,突出人与自然和谐相处的理念,进一步加快生态问题严重流域综合治理规划的编制工作。加快中西部重点地区水土流失治理和塔里木河、黑河、石羊河等生态脆弱河流生态治理,工程措施与非工程措施结合,国家投入与政策引导相结合,逐步扭转我国与水相关的生态恶化的趋势。
  五是拓宽水利社会管理的领域。按照依法行政的要求,通过管理体制的改革不断提升水利社会管理水平,规范和约束社会行为,促进水资源的可持续利用。"十一五"水利规划计划工作,首先,要促进水利三大管理制度的建立。一是在水资源综合规划基础上,制定国家主要江河尤其是北方河流的水量分配方案,建立国家水权分配制度;二是在水功能区划的基础上,合理确定河流纳污能力,建立排污总量控制制度;三是在防洪规划的基础上,建立洪水风险管理制度,提高社会公众的洪水风险意识,规范人类自身涉水行为,提高全社会防洪减灾能力。"十一五"期间还要全面开展流域综合规划修编工作,按照科学发展观和可持续发展水利的要求,把维系河流健康作为流域综合规划编制的一条主线。在全面规划流域水资源的开发、利用、配置、节约、保护和综合治理的同时,强化规划的社会管理内容,充分发挥规划在规范和约束社会行为方面的作用,全力提升规划的社会管理功能,使规划不仅成为项目立项审批的依据,也要成为政府水行政管理的准则。此外,要进一步完善水利规划体系,减少规划层次和规划之间的重叠和交叉,强化水利规划的法律地位,使水利规划更具有战略性、系统性、指导性和可操作性,成为水利发展和改革的蓝图和依据。
  (三)全面提升规划计划管理能力和水平
  为提高规划计划工作的管理能力和水平,要重点抓好三件事。第一要抓好学习。要认真学习和深刻领会科学发展观和构建社会主义和谐社会提出的时代背景、深刻内涵和精神实质,以及对规划计划工作的新要求;认真学习党的方针政策,学习部党组的治水新思路,深刻领会中央新时期水利工作方针和部党组治水新思路提出的时代背景、发展阶段和主要内容;认真学习行政管理理论和专业理论知识,不断提高业务本领。第二要抓好能力建设。要在规划计划工作中不断提高五种能力:一是把握宏观、综合分析的能力,准确把握国家宏观经济社会形势,科学地预测国家发展对水利的需求,合理确定水利的发展方向和主要任务,保障水利与经济社会的协调发展。二是掌握政策、依法行政的能力,认真学习和掌握国家的方针政策和法律法规,善于把握政策,抓住机遇,促进水利的健康发展;依靠法规,规范管理,提高规划计划依法行政的能力。三是善抓重点、统筹协调的能力,善于对重大水利问题进行思考,抓住主要矛盾,找准关键环节,促进全面发展;善于处理部门之间、地区之间的矛盾和问题,整合各方力量,形成合力,推动协调发展。四是结合实际、贯彻落实的能力,熟悉业务,掌握规律,善于利用规划计划工作手段,把国家政策、部党组的治水思路变成推动各项水利工作的具体行动,深入实际,狠抓落实。五是善于吸纳、敢于创新的能力,要全面掌握政治理论和业务知识,尤其是掌握法律和政策,不断拓展知识领域,吸纳国内外水利发展的先进理念和经验,坚持与时俱进,不断开拓创新工作思路、工作方式和管理手段。第三要抓好制度建设。进一步完善规划计划管理制度,明确事权,完善程序,落实责任,规范行为,加强管理,努力纠正审计中暴露出的各种规划计划违规行为,进一步提高水利规划计划工作依法行政的水平。
  同志们,新的五年规划目标和任务已经明确,我们面临艰巨的任务和重大的责任。只要我们牢固树立和贯彻科学发展观,坚持可持续发展治水思路,按照部党组的总体部署,开拓进取,扎实工作,就一定能取得水利规划计划工作的新成就,为水利发展与改革做出更大的贡献!

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