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珠江口叠区联管平“河海之争”

[日期:2007-10-14] 来源:中国水资讯网:法制日报  作者: [字体: ]
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  珠江口是我国最大的河海交汇区,珠江径流和南海潮流交汇面达数千平方公里。广州、东莞、深圳、香港、澳门、珠海和中山市均在珠江口及其邻近地区聚集。长期以来,如何划分河与海的界限,地方政府部门之间、中央管理部门之间、水利专家与海洋专家之间意见不一,由此而产生的与巨大经济利益挂钩的“河海之争”的各种官司日渐升级,闹得沸沸扬扬,但问题却没有得到真正的解决。

  “河海之争”带来的危害绝不仅是海洋管理执法机关与河流管理执法机关之间的对立而由此带来的失控局面,还会带来对珠江口自然环境的破坏,而这一破坏将导致大自然对人类的无情报复。据专家们分析,珠江口日趋失控的围海围江造地使咸潮的危害越来越迫近广州,迫近内陆腹地,主要原因是当海水进入珠江时,原来珠江河口有大片的淡水与海水对抗,减慢了海水入侵的速度。可是,当这些淡水所在的大片地方被围起来造地时,淡水对海水的抵抗作用下降,势必使咸潮的入侵速度加快,范围加大。

  无休止围地加剧城市利益之争

  随着我国经济的快速发展,珠江口各大城市都希望并且不断加大力度扩大自己对海洋的利用和控制,各行各业都向海洋伸手。深圳用了20年时间,在深圳湾和盐田连续不断地填海、建码头,开发了西部港区和盐田港。九十年代深圳靠填海还建设了黄田机场,香港在七十年代靠填海建设了维多利亚港,九十年代末又填出了一个迪斯尼乐园。进入新世纪后,广州不得不在自然地理环境不具备建港条件的龙穴岛,硬是靠围滩海和吹填泥沙,填出了一个南沙港,并且把整个城市的中心都向海洋南移了十几公里。

  然而,大幅度的向海洋大伸开发之手,不仅使海洋资源更加稀缺,而且使管理矛盾急剧上升。可持续发展的国家战略与部门利益、城市间的竞争交织在一起。比较突出的是1999年出现的珠江口海砂开采矛盾,引起了广州、东莞、深圳三大城市,中央国土、交通、水利三个大部门及国家海洋局的高度重视。

  广东金颐发保得沙石开采有限公司因广东省水利厅向其发出《关于办理河道采砂许可证及补缴河道采砂管理费的通知》,向国家海洋局南海分局提出“紧急请示”,明确询问国土资源部所核发的《采砂许可证》、国家海洋局的《海域使用许可证》是否有效?该公司被批准开采的采砂海域,是经过国土资源部、国家海洋局及广东省海洋与渔业局等有关部门层层认定并审批通过的。如何维护企业的合法权益,以什么部门的管辖为权威?企业的拷问言之凿凿,不容回避。

  一波未平,一波又起。2003年11月5日这种管辖之争又波及到珠海市。珠海市政府针对建设项目部门审批中的严重冲突,向广东省政府上报《关于界定珠江口是河口还是海域的请示》,珠海市政府认为,“珠江河口水域是河口还是海域,我市难于确定,也造成地方相关行政主管部门在项目报批手续及管理上的混乱。”珠海这份请示引起了广东省人民政府的高度重视,广东省人民政府又向国务院请示,因此,这场管辖之争又把国务院法制办公室和广东省法制办公室也牵扯了进来。

  然而,这件官司至今仍未有最终定论。之后,类似纠纷越来越多。

  在这种情况下,十几位海洋专家和水利专家,包括广东省海洋与渔业局的叶震腾,国家海洋局南海分局的徐志良、过常治以及珠江水利委员会的薛建枫等等联合提出珠江口河海叠区联管机制,为全面最终解决“河海之争”提供了可能性和可操作性。

  所谓“叠区”联管,就是在珠江口海河重叠,咸淡水交汇的水域里,水利和海洋两部门都可以依法实施管理,一方并不排除另一方的法定权力和行政职能,同时对另一方的管理也不采用排斥性的管理。换句话说,水利部门可以依据防洪法把负20米等线的海域划为防洪管辖区,海域管理部门在这一区域里审批使用海域必须取得水利部门的防洪影响论证和许可;另一方面,海域管理部门在有海洋特征或已经划定为国家和地方《海洋功能区划》范围的河口中,依据《海域法》行使管辖职能,水利部门在这一区域里兴建任何设施或从事相关的活动,也必须获得海域管理部门的环境影响论证和许可。

  假如这一概念能在实际中运作的话,珠江口河海之争将进入一个暂时搁置划界争议,转而寻求“叠区”联管的新阶段。

  物权法为“叠区”联管提供了基础

  专家们一致认为,刚刚通过的物权法首次以基本法的形式明确规定了包括海域所有权和海域使用权的海域物权制度,物权法第四十六条规定:“矿藏、水流、海域属于国家所有”;第一百二十二条规定:“依法取得的海域使用权受法律保护”。海域使用权是一种新型的用益物权。自然人、法人、合伙和其他非法人团体在河流和海域从事各种开发活动和兴建项目,都必须获得这种法定的物权,这种确认海域物权的过程也必然催生河海“叠区”联管机制的建立。

  不论河口是否有明确的海洋和河流的边界,是否有海岸线的跨江划分,也不论有关部门以何种理由强调管理的单一性,在各涉海法律条文比较明确的部分,以海域和海洋环境保护的法定权力进入有关河段的管理已成为现实。相反,不论海洋部门以何种理由强调海域管理的排它性,为了河道的行洪和保护河道、河流的生态进入海域兴建设施并实施管理也是不争的事实。各涉海和涉河法律法规都不是也不可能对一个实际上不可能封闭的“叠区”采用封闭性管理。

  在区域的协调衔接方面,防洪法第九条也同时规定:“防洪规划应当服从所在流域、区域的综合规划;区域防洪规划应当服从所在流域的流域防洪规划。”毫无疑问,上述关于物权、海域、河流的这些法律法规,在区域间的协调衔接上都不是互相排斥不可兼容的,这客观又为河海交汇处的联管机制形成奠定了法理基础和权力空间。

  “叠区”联管机制建立 省政府应起主导作用

  河海“叠区”联管机制的建立,并不是通常所理解的拥有行政管辖权的管理部门对单一事务的平分秋色的共同管理,也不是平面空间或立体空间的管辖分配,那样很可能使部门之间的互相扯皮推诿,造成管理的“滞阻”现象。

  河海“叠区”联管机制的建立,对于处理一项单独的事务,审批一个单独的项目而言,毫无疑问会增长管理协调的时间,增加管理的社会成本和产生新的摩擦。但它比起长期没有协商机制,部门之间,城市之间,中央和地方之间长期没有区域管理的原则界定,导致企业和生产者无所适从而言,这个社会成本的投入是极小的,也是可以预期的。

  专家们还建议:珠江口处于广东省境内,广东省人民政府负有主导责任,因此,首先由广东省人民政府作为区域行政主体,联系区域水利部门、区域海洋部门组成河海联管机制区域政策协调委员会,初步形成对珠江口联管机制的共识,并由三家组成相关问题研究专家组,系统地就相关问题进行研究,为区域政策协调委员会提供相关决策咨询。

  其次,原则划定河海“叠区”的范围。长期的河海之争之所以没有定论,是因为,在自然地理上,河与海很难找得到大家认可的边界,但管理是有边界的,有权限的。既使是河与海联管的“叠区”与非“叠区”也是有边界的。这就要通过协商划定。

  最后,要争取形成一个“叠区”联管管理条例,由广东省、水利部、国家海洋局三家联合报请国务院审批实施。这个条例是在防洪法和海域法的共同原则指导下起草的,是《珠江河口管理办法》和《广东省河口滩涂管理条例》的更上一层的法律文件。批准实施后,同时修订《珠江河口管理办法》和《广东省河口滩涂管理条例》的部分条文,以达到河与海联管上位法律法规与下位法律法规的协调统一。

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