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[推荐]在执法中需区别对待围海和填海

[日期:2005-11-22] 来源:中国水资讯网:《中国海洋报》   作者:王勇 [字体: ]
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《中国海洋报》管理执法

2005年11月22日


在执法中需区别对待围海和填海
王 勇

  围海与填海是人们开发、利用海洋空间资源的重要方式。但是,由于其对海域造成的破坏程度较大,因而受到国家严格的控制。《海域法》第四条第二款明确规定“国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动”。然而,在各种相关法律条文中并没有对围海、填海的具体概念作出明确的阐述,这为海洋行政执法工作的开展带来了一定困难。因此,如何理解这两种行为并对相关执法问题进行区分,是在海监执法工作中必须解决的问题。

  首先,我们应该明确围海与填海行为的差别。围海是在沿海修筑海堤围割部分海域的行为;填海是指以固体物质覆盖原有海域,改变海域属性的行为。围海可以分为两种:一种是单纯的围海,即在围割的海域范围内保留海水用于生产活动,并不形成土地;另一种是在围割海域之后,将海域内的水排干,通过施工形成陆地。后者也称为“围海造地”。围海造地也有两种不同的形式:一种围割海域后,将海域内的海水排干,使该海域的海床和底土露出,形成陆地;另一种是在排干海域内的海水后,以泥土、砂石等固体物质填覆其中,使之形成陆地。填海也可以分为两种形式:一是单纯的填海,仅将固体物质填覆在海域中,并不形成土地;二是填海造地,即将固体物质填覆在海域并形成土地。与围海一样,单纯的填海行为也是比较少见的,多数的填海都是以造地为目的。

  明确了两种行为的具体概念及区别,海监执法人员在开展海洋执法监察的过程中,就可以明确区分违法用海行为的性质,区别对待,作出相应的处理。单纯的围割海域不造地,这种用海只是部分改变了海域的自然属性,而围海造地、填海、填海造地这3种行为则都完全改变了海域的自然属性。因而,在实践中,根据对海域自然属性改变程度的不同,我们可以将《海域调查规程》中规定的9个一级类的项目用海分为不改变海域属性的用海、围海型项目用海和填海型项目用海。辽宁省则对用海项目进行了更详细的分类,该省公布的《辽宁省海域使用管理办法》规定:填海项目,指完全改变海域自然属性的造地、码头、堤坝等;围海项目,指严重改变海域自然属性的港池、盐田、渔池和修建海上人工构造物等;不改变海域自然属性的项目,指海水增养殖场、浴场、海上游乐场等。这种分类比较合理地将海域用途分类和改造方式相结合,有助于海洋行政执法部门开展执法实践。

  然而,在形式上分辨围海和填海比较容易,但在具体实践中,这两种行为时有交叉,比较常见的问题是围海项目中存在的填海行为。一般而言,围海工程都需要在海域内修建一定范围土木、土石结构的围堰、堤坝和海塘,而这种建造行为几乎都是以填海的形式进行的,即通过在海域内填覆固体物质,将海域改造成土地。对于这种情况,海洋行政主管部门在审批过程中应当注意,凡是用海项目的配套设施需要造地的,对其造地部分应按照填海项目进行管理,征收海域使用金。同样,海洋行政执法部门在执法过程中,对于未经批准而实施的围海工程,其造地部分应当视为违法填海予以处理,而所造陆地之外的海域则按照违法围海进行处理。

  另外,倾倒与填海行为也有一定的交叉。区分这两种行为的依据就是,是否合法倾倒,是否在国家指定的区域内进行倾倒。下列倾倒行为都属于违法填海:在非国家指定的倾倒区域作业的;已经审批并取得海域使用权证和倾倒许可证,所倾倒的废弃物中超出规定的部分形成陆地的;经审批已获得海域使用权证和倾倒许可证却未在指定区域倾倒的,同样可认定为违法填海。

  围海和填海是海域管理中比较复杂的两个问题,存在着多重交叉,需要海监执法人员在实践工作中详细审查违法事实,对违法围、填海行为作出正确的判断,区别对待,作出准确的处理决定。


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